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7. North Atlantic Coast Fisheries 사건(UK v. USA, 1910. 9. 7. 판결) 본문

7. North Atlantic Coast Fisheries 사건(UK v. USA, 1910. 9. 7. 판결)

국제분쟁 판례해설/상설중재재판소(PCA) 판례 2020. 5. 4. 22:24

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  가. 사건 개요 및 배경

 

   이 사건은 미국 어민이 독립 이전부터 누려오던 카나다 연안 해역에서의 자유 조업권과 카나다 연안 상륙, 피항, 어류 처리 등에 관한 권리의 범위가 쟁점이 된 사건이다.

   1818년 10월 20일 미국과 영국은 현재 카나다 지역과 미국간의 국경을 획정하는 협정을 체결하여 현재와 같이 양국간 국경선을 북위 49도선으로 확정하였다(1818년 협정). 이 협정은 이외에도 미국 독립에 따른 다양한 문제를 규정하였으며 그 중 하나는 미국 독립전 미국 거주민이 현재 카나다 대서양 해변 연안에서 특별한 제한 없이 누려왔던 어업 자유의 보장 범위 문제였다. 협정 1조는미국주민이영국민과동등하게(in common with) 특정 해역에서 모든 어종을 포획할 수 있는 항구적인 자유를 갖는다고 규정하고 특정 해역을 아래 지도와 같이 지정하였다. 미국 어민은 또한 뉴펀들랜드 남부 해안과 라브라도 해안의 비거주(unsettled) 만, 항구, 강에서 어류를 건조, 보존 처리할 수 있는 자유를 주민 거주가 시작되기 전까지는 항구적으로 보유하는 대신 미국은 위 특정 지역외 북대서양 영국령의 모든 해안, 만, 강, 항구로부터 3해리 이내에서의 어류 포획, 건조, 처리 자유를 항구적으로 포기한다고 규정하였다.

   동 협정 시행 이후 상당 기간이 경과하여 어로 환경이 변화함에 따라 협정의 의미와적 용 방식 등에 관하여 19세기말부터 양국간에 이견이 발생하기 시작하였다. 영국(카나다는 당시 영국 자치령)은 카나다 연안에서의 미국 어민의 어업 자유권은 카나다 국내법, 행정 조치 등의 적용을 받는다고 이해하였고 미국은 이를 부인하였다. 어업 자유를 향유하는 미국민이 비미국인을 고용할 수 있거나 카나다 관세 및 기타 수수료 납부 의무 여부, 3해리 이내 어업이 금지된 지리적 범위(특히 灣) 등에 관해 이견이 발생하였다. 양국은 협의에 의한 해결이 난망시되자 이 문제를 상설중재재판소에 회부하기로 합의하였다.

 

 

  나. 주요 쟁점 및 판결

 

  1) 미국 자유 어업권의 영국 규제 준수 여부

 

  영국은 1818년 협정 1조의 미국민의 어업 자유권은 어로 기간, 방식, 어종 보호 및 공공 질서 유지 등과 관련된 영국, 카나다, 해당 지자체의 규정, 조례, 조치를 준수해야 한다고 주장하였으나 미국은 이를 부인하였다. 미국은 영국이 1713년 프랑스와 조약을 체결하여 1818년 협정 1조와 유사한 어업 자유권을 프랑스에 부여하면서 규제 종속 의무를 부과하지 않았으므로 동일한 내용의 미국 어업 자유권에도 규제 종속 의무가 적용되지 않는다고 추론할 수 있다고 주장하였으나 판정부는 1713년 당시 프랑스는 자국이 영토로 보유했던 뉴펀들랜드 및 부속 도서를 영국에 할양하면서 어업 자유권을 획득한 것이므로 해당 지역에 대한 영유권을 보유하지 않은 미국과는 사정이 다르다고 설명하고 미국의 주장을 기각하였다.

   미국은 어업 자유권은 항구적인 자유이므로 규제 준수 의무에서 면제된다는 주장도 제기하였다. 판정부는 권리 향유 기간과 규정과 관련된 특수 지위와는 연관성이 없으며 영속 권리라도 규제 대상이 될 수 있으며 상호적인 권리가 규제 대상이 아니거나 일방적인 권리이나 규제 대상이 될 수 있는 등 다양한 형태가 있을 수 있다고 언급하고 미국의 주장을 수용하지 않았다.

   미국은 어업 자유권은 자국의 영토를 국제적인 종속(servitude)에 제공한 것으로서 영국 주권의 제한에 해당하는만큼 영국은 어업 규제 권리가 박탈되었다고 보아야 한다고 주장하였다. 판정부는 미국의 주장을 용인하지 않았다. 판정부는 1818년 협정 체결 당시 소위 국제종속론이라는 이론에 대해 양국이 인지하고 있었다는 근거가 없으며 국제법에서 국제 지역이란 명시적인 주권의 양도를 전제로 하는 것이나 1818년 협정에서 영국이 미국 주민에게 부여한 것은 경제적인 권리이지 주권은 아니라고 설명하였다. 국제종속론이라는 개념은 신성 로마 제국의 구성국 영주들의 통치권(imperium)이 완전한 주권이 아니라 황제에 대해 일정 의무를 부담하는 제한적인 지배권(dominium)이라는 가정에 근거하고 있으나 현대 국가 관계와는 부합되지 않고 영국이 주권의 분할을 인정한 바도 없다고 확인하였다. 판정부는 또한 이 이론은 현대 국제법에서 거의 지지받고 있지 못하며 어로 활동 규제는 일정 부분 어로 활동을 제한할 수 있으나 어족 보호와 공공의 이익을 위한 것이므로 주권의 제한이라고 볼 수도 없다고 언급하였다(판결문 page 9~11).

   판정부는 1818년 협정 1조가 어업 자유권을 부여하면서 in common with British subjects라는 제한을 두었다고 환기하고 영국민이 어로 관련 규정에 구속되는 것처럼 미국민도 구속되는 것이며 in common 이란 사회적인 공동체의 구성원으로서 공동체 규율 법제에 종속된다는 점을 내포하고 있으며 동등한 권리를 보유한 타인은 규제에 종속되더라도 미국 주민은 제한 없는 어업 자유권을 갖는다라는 가정을 배제한다고 설명하였다.

   미국은 대개의 상업 관련 조약에는 외국인은 국내 규정에 종속된다는 표현이 있으나 1818년에는 없으므로 이를 반대 해석(a contrario)하면 어업 자유권은 국내 규정으로부터 면제된다고 주장하였다. 판정부는 외국인은 국내 토지 소유 제한 등 내국인과의 차별되는 경우가 많으므로 상업 조약은 이 차별을 유지하기 위해 국내 규정 종속 조항을 포함하고 있는 것이며 1818년 협정은 미국과 영국 어민간에 어업상의 차별을 전제하지 않으므로 유사 조항이 없을 뿐이라고 지적하고 동 조항 부재가 어업권의 국내 규제 면제를 의미하지는 않는다고 지적하였다(page 12).

   미국은 영국의 규제권은 1818년 협정에 의해 보장된 미국의 어업권을 침해해서는 안된다는 한계선 내에서만 행사되어야 한다고 주장하기도 하였으나 판정부는 1818년 협정이 미국민에게 부여한 권리는 특정된 영국령 해안에서의 어업 자유권이며 영국의 입법권 행사에 대해서는 아무 권한도 부여하지 않았으며 주권 행사의 제약은 명시적인 규정에 의해 정해지는 것이지 다른 조항으로부터 추론할 수 없다고 언급하면서 협정 내에 영국의 주권적인 어업 규제권을 제한한다는 조항이 없음을 지목하였다.

   이상의 심리를 토대로 판정부는 합리적인 규제권은 미국 주민에 부여된 어업 자유를 제한하거나 침해하는 것으로 볼 수 없다고 판시하였다. 미국이 동의 없이 미국 주민의 어업 자유에 영향을 미칠 수 있는 규제를 설정할 수 있는 영국의 권한은 영국의 주권에 내재되어 있는 것이며 영국은 이 권한을 선의에 따라 협정상의 의무를 침해하지 않는 범위 내에서 행사할 수 있다고 확인하였다. 규제의 합리성 여부와 협정과의 합치성 여부 판단은 통상적인 외교 협상에 의해 결정하는 것이 바람직하고 한 국가에 의해 일방적으로 결정되어서는 안된다고 부연하였다(page 16).

 

  2) 비미국인의 선원 고용 가능 여부

 

  1818년 협정의 어업 자유권의 향유 주체는 미국 주민(inhabitants of US)로 기재되어 있었다. 미국은 협정 내에 금지 조항이 없으므로 미국내 거주자가 아니거나 미국인이 아닌 자를 선원으로 고용할 수 있다고 주장한 반면 영국은 어업 자유권을 미국 주민에게 배타적으로 부여한 것이므로 미국 주민이 아닌 선원은 고용할 수 없다고 반박하였다.

   판정부는 협정이 부여한 어업 자유권은 국적을 따로 언급하지 않은 채 미국 주민에게 부여된 경제적인 권리이고 경제권 권리 행사는 직원 고용권을 포함하며 협정은 고용권에 대해 특정 국적이나 거주지 제한을 규정하고 있지 않을 뿐더러 어업 자유권은 비단 어획 행위를 하는 개인에게만 부여된 것이 아니라 어획의 이익을 향유하는 자에게도 부여된 것이라고 파악하였다. 이를 근거로 판정부는 1818년 협정상의 어업 자유권을 향유하는 미국 주민은 미국적자나 미국 거주자가 아닌 사람을 선원으로 고용할 수 있다고 판시하였다(page 20).

 

  3) 미국 어민의 세관 보고, 등대 및 항구 사용료 등 납부 의무 여부

 

  판정부는 어업 자유권을 행사하는 미국 어선이 상무, 교역상의 특혜를 요구하지 않는 이상 상무, 교역상의 편익을 목적으로 하는 세관 보고, 각종 시설 사용료, 기타 수수료는 납부할 의무가 없다고 보았다. 그러나 통상적인 어업 활동의 경우 입출항 보고나 위치, 활동 지역 보고가 어업 자유권 어선 보호에 도움이 되는 측면이 있으므로 보고 절차나 수단이 비합리적이거나 적정하지 않은 이상 세관 등에의 보고 의무는 부과할 수 있다고 보았다. 등대 등 시설 사용료의 경우 카나다 지역 주민과 동등하게 대우받아야 하므로 그들이 납부하지 않는다면 미국 어민이 납부할 의무는 없다고 판시하였다.

 

  4) 피항권 행사시 시설 사용료 납부 조건 부과 가능 여부

 

  1818년 협정은 미국 어선이 피항, 수선, 식수 및 목재 취득 등을 위해 북대서양 영국 해안에 정박할 수 있으나 어류 포획, 건조, 처리 행위는 금지된다고 규정하고 있었다. 이러한 피항권 행사시 등대 및 항구 등 시설 사용료 부과, 세관 보고 등의 제한을 조건으로 부과할 수 있는지에 대해 미국과 영국은 판정부의 판결을 청구하였다. 판정부는 피항권은 환대와 인도적 견지에서 제공되는 것이므로 사용료 납부 조건을 부과할 수는 없으나 동 권리가 남용되지 않도록 48시간 이상 정박하는 미국 선박은 세관 등에 보고는 해야 한다고 판시하였다(page 23).

 

  5) 진입 금지되는 3해리 측정 기준(만의 취급 문제)

 

   1818년 협정은 미국 어선이 어업 자유권이 보장되는 해역 외의 해안, 만, 강, 항구로부터 3마일 이내로 진입하지 못하도록 규정하고 있었다. 3마일은 당시 국제적으로 인정되던 영해의 폭이었다. 미국은 해안선 윤곽을 따라 3마일 이내로 진입하지 않으면 무방하므로 폭이 6마일을 초과하는 대형 만의 경우에는 내부로 진입할 수 있다고 주장하였으나 영국은 폭이 6마일을 넘더라도 전통적으로 주변 해안의 내해로 인정되어 온 역사적인 만은 미국 어선이 진입할 수 없다고 반박하였다.

   판정부는 만은 지형적인 특성상 대양에 노출되는 일반 해안보다는 더 밀접하고 중요한 이해관계를 가지며 만의 진입 통제는 해당국의 영토적 단일성, 국방, 상업상의 문제와 직결된다고 보았다. 만의 만곡도와 (만 내부 해역의) 영해 통제권 간의 관계를 규율하는 국제법 원칙이 없으므로 판정부가 3마일 규칙이 적용되지 않는 만을 지정할 수는 없으나 국제법 학설이나 관련 저작을 보더라도 3해리 원칙이 만에는 엄격하고 체계적으로 적용된다고 볼 수 없으며 만에 관한 내용을 포함하고 있는 1818년 이전 체결 조약의 규정도 만을 통상의 착탄거리설이 적용되는 일반 해안과 구분하고 있는 한편 제출된 증거를 볼 때 1818년 협정 문안을 교섭한 담당자들이 3해리설을 만에 적용하겠다는 의사가 확인되지 않는다고 판단하였다.

   판정부는 미국도 델라웨어 만 전체를 영해로 간주하면서 灣이란 (만입폭의 길이를 특정하지 않은 채) 일반적으로 미국 내에 육지로 둘러싸인 해역이라고 1793년 5월 미 법무장관 보고서에 서술한 점을 지적하였다. 미국은 3해리 원칙을 적용하지 않는 만은 협정상의 규정이나 성립된 관행에 의해 예외적으로 인정되는 것이나 1818년 협정의 경우 이러한 근거가 적시되지 않았으므로 반대 해석하여 3해리 원칙이 적용되는 통상의 해안과 동일하게 취급해야 한다고 항변하였다. 판정부는 미국의 주장은 곧 역사적 만을 인정하는 것이며 역사적 만은 특정 조약상의 허가에 의해 성립되는 것이 아니므로 역사적 만 해당 여부를 관련 문구의 부재를 근거로 반대 해석하여 인정할 수는 없다고 설시하였다.

   미국은 1818년 협정 1조상의 ‘해안, 만, 강, 항구’라는 표현은 해안의 다양한 형태를 나열한 것일 뿐 광의로는 모두 해안을 지칭하는 것이므로 협정상의 3해리는 (만 입구를 직선으로 취급하지 않고) 해안선의 굴곡을 따라 측정해야 한다고 주장하였다.

판정부는 문건상의 단어는 아무 의미도 없는 것으로 간주할 수 없으며 

1조 말미의 그 안에서의(therein) 어류 포획, 건조, 처리를 금지하는데 필요한’ 이라는 표현중‘그 안’이란 만을 전제로 하는 것이므로 만, 강, 항구를 통상적인 의미를 무시하고 해안으로 해석할 수는 없다고 파악하였다.

판정부는 일반 해안과 만 내부 해역에서의 조업상의 실제적인 차이는 증거로 제출된 자료에서도 확인되므로 만을 일반 해안과 구분하려는 의도를 짐작할 수 있다고 보았다.

   판정부는 이상의 심리를 근거로 모든 만에 대해서도 여느 해안과 구분 없이 해안선의 굴곡에 따라 3해리를 측정해야 한다는 미국의 주장을 기각하고 만은 만입의 직선을 기준으로 3해리를 측정해야 하고 여타 해안은 해안선의 굴곡에 따라 3해리를 측정해야 한다고 판시하였다. 판정부는 만입 직선 기준을 모든 만에 적용하지는 않았다. 판정부는 영국이 타국과의 유사한 협의시 만입폭이 10해리 이내인 경우 만입 직선을 기준으로 안 쪽의 해역을 영해로 인정해왔음을 환기하면서 동일한 원칙을 이 사건에도 적용하여 만입폭이 10해리 이내인 만은 만입 직선을 기준으로 사용하도록 판시하였다. 판정부는 만입폭이 넓어 내해로 진입한 외국 선박이 공해상에 있다고 당연하게 생각할 수 있는 특정한 만 7개를 선정한 후 이들 만의 양쪽 입구 위치를 직접 지정하였다(page. 24~28).

 

                                                                                                                                     (작성자 : 김승호 신통상질서전략실장)

 


11. It is agreed … that the Inhabitants of the said United States shall have forever, in common with the Subjects of His Britannic Majesty, the Liberty to take Fish of every kind on that part of the Southern Coast of Newfoundland which extends from Cape Ray to the Rameau Islands, on the Western and Northern Coast of Newfoundland, from the said Cape Ray to the Quirpon Islands on the Shores of the Magdalen Islands, and also on the Coasts, Bays, Harbours, and Creeks from Mount Joly on the Southern Coast of Labrador, to and through the Streights of Belleisle and thence Northwardly indefinitely along the Coast, … and that the American Fishermen shall also have liberty forever, to dry and cure Fish in any of the unsettled Bays, Harbours, and Creeks of the Southern part of the Coast of Newfoundland here above described, and of the Coast of Labrador; but so soon as the same, or any Portion thereof, shall be settled, it shall not be lawful for the said Fishermen to dry or cure Fish at such Portion so settled, without previous Agreement for such purpose with the Inhabitants, Proprietors, or Possessors of the Ground.  And the United States renounce forever, any Liberty enjoyed or claimed by the Inhabitants thereof, to take, dry, or cure Fish on, or within three marine Miles of any of the Coasts, Bays, Creeks, or Harbours of His Britannic Majesty's Dominions in America not included within the above mentioned Limits; provided however, that the American Fishermen shall be admitted to enter such Bays or Harbours for the purpose of Shelter and of repairing Damages therein, of purchasing Wood, and of obtaining Water, and for no other purpose whatever. …. 

 

2they shall be under such Restrictions as may be necessary to prevent their taking, drying or curing Fish therein, or in any other manner whatever abusing the Privileges hereby reserved to them.  

 

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위 글은 산업통상자원부 김승호 신통상질서전략실장이 작성한 글입니다.

 

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