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15. Island of Palmas 사건 (USA v. Netherlands, 1928. 4. 4. 판결) 본문

15. Island of Palmas 사건 (USA v. Netherlands, 1928. 4. 4. 판결)

국제분쟁 판례해설/상설중재재판소(PCA) 판례 2020. 5. 4. 22:21

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  가. 사건 개요 및 배경

 

   이 사건은 필리핀 남부 해역에 위치한 Palmas 섬(현지명 Miangas 섬)이 네덜란드의 영토라고 확인된 영유권 분쟁이다.

   Palmas 섬은 인도네시아와 필리핀 사이에 있는 면적 2. 6km2의 작은 섬이다. 판결 당시 인구가 700 여명 남짓하였고 경제적이나 전략적으로 큰 의미가 없는 곳이었다. 1898년 4월부터 8월까지 미국은 스페인과 전쟁을 벌여 승전하였다. 1898년 12월 10일, 양국은 파리 조약을 체결하여 스페인은 쿠바와 필리핀, 푸에르토 리코, 괌의 지배권을 미국에게 넘겨주었다. 파리 조약 3조는 필리핀을 미국에게 양도한다는 규정과 함께 양도 대상이 되는 지역의 범위를 위도와 경도로 명시하였다. Palmas 섬은 이 양도 지역 내에 위치하고 있었다. 1906년 1월 21일 필리핀 남부 지역 총독이었던 Wood 장군은 관할 해역 순찰 항해 중 Palmas 섬에 네덜란드 국기가 게양되어 있는 것을 발견하고 이 사실은 본국에 보고하였고 미국이 네덜란드에 경위를 문의하면서 양국간 이 섬을 둘러싼 영유권 분쟁이 개시되었다. 네덜란드는 Palmas 섬은 이 섬 남쪽에 있는 Sangi 섬과 Talauer 을 관장하는 추장국의

영토이며 이 추장국은 이미 수 백년 전부터 네덜란드의 식민지였고 Palmas 섬에 대해 이 추장국은 영유권을 행사하여 왔다고 주장하였다. 미국은 Palmas 섬은 파리 조약에 의해 미국이 스페인으로부터 양도 받은 지역 내의 영토이므로 미국령이라고 반박하였다.

   장기간 협의에도 불구하고 합의에 이르지 못하게 되자 양국은 이 문제를 상설중재재판소에 회부하기로 19251월 합의하고 단일 판정관을 선정하였으며 Palmas 섬의 어느 국가의 영토인지 결정하여 줄 것을 청구하였다.

 

 

  나. 주요 쟁점 및 판결

 

  1) 미국의 입장 및 판정관의 평가

 

  미국은 파리 조약에 의해 Palmas 섬을 스페인으로부터 양도받았으며 파리 조약은 체결 후 네덜란드에도 통보되었으나 네덜란드가 아무런 이의를 제기하지 않았다고 주장하였다. 그러나 판정관은 제 3국의 침묵이 특정 국가의 영유권을 확인하거나 자신의 영유권을 부인하는 효력이 있다고 볼 수는 없다고 언급하였다. 미국도 양도에 의한 영유권을 주장하기 위해서는 이 섬이 양도 이전부터 스페인의 영토였음을 입증해야 했다.

   미국이 제기한 스페인의 영유권 근거는 발견, 조약상 인정, 지리적 인접성 3가지였다. 발견은 16세기 중반에 스페인 선박이 항해 중 Palmas 섬을 육안으로 보았다는 수 개의 기록에 근거한 주장이었다. 상륙하거나 권한 행사로 해석할 수 있는 행위를 시행하지는 않았다. 판정관은 당시 기준으로 미개 지역은 발견자에게 귀속된다고 볼 수 있으나 이 사건 영유권 존부 기준일, 즉 파리 조약 체결일 당시 Palmas 섬이 스페인 영토였다는 것을 단순한 발견만으로 주장할 수 있는지 의문을 제기하였다. 법적인 사실은 그 당시의 법에 의하여 평가되어야 하며 그에 관한 분쟁이 발생하거나 해결되는 시점에 유효한 법에 의하여 평가되어서는 안 된다고 분쟁 당사국도 동의하고 있으므로 스페인의 Palmas 섬 발견 효과는 당시의 국제법 원칙에 의해 평가되어야 한다고 인정하였다. 그러나 영유권에 관한 국제법은 16세기 이후 발전하여 19세기말에는 단순한 발견으로 영유권을 인정하는 법제는 존재하지 않으며 일련의 기간에 유효하였던 상이한 법체계 중에서 어느 것을 특정 사건에 적용하여야 하는지의 문제(이른바 시제법, intertemporal law)에 관해서는 권리의 창설과 권리의 존속을 구별하여야 한다고 보았다. 권리 창설적 행위를 권리 발생시의 법에 복종시키는 원칙은 권리의 존속, 다시 말해 권리의 계속적인 발현이, 법의 발전에 의하여 요구되는 조건들을 따를 것을 요구한다고 판정관은 업급하였다. Palmas 섬 발견에 의해 발생된 권리를 계속적으로 발현하고 이후 법의 발전에 의해 요구되는 조건을 충족해야 파리 조약 당시의 영유권이 인정된다는 것이다. 19세기의 국제법은 영유권을 획득하기 위해서는 점령과 적극적인 권한 행사를 요구하고 있으므로 발견 이후 아무 후속 행위를 수행하지 않은 것은 Palmas 섬의 영유권을 인정하기에 충분하지 않다고 판단하였다.  판정관은 섬 발견은 완전한 영유권이 아니라 불완전한(inchoate) 영유권을 창설한다는 견해를 취한다 하더라도 영유권 강화 행위가 속행되어야 완전한 영유권이 되는 것이며 스페인은 이러한 후속 행위를 수행하지 않았으므로 1898년 파리 조약 당시 스페인이 보유한 것은 불완전한 영유권에 불과하고 불완전한 영유권은 그보다 강력한 영유권에 우선할 수 없다고 설명하였다. 네덜란드가 더 강력한 영유권을 입증하면 스페인의 불완전한 영유권은 성립할 수 없다는 것이다(판정문 page 14~15).

   미국은 1648년 체결된 Münster 조약에 의해 스페인의 영유권이 인정되었다고 주장하였다. 뮌스터  조약은 스페인의 일부였던 네덜란드가 반란에 성공한 후 스페인과 체결한 조약이다. 독립 국가로서의 네덜란드가 성립되었고 스페인과 신생 네덜란드의 영토 관계가 정리되었다. Münster 조약 5 조는 동아시아 지역의 스페인 식민지에 관한 규정으로 이미 스페인이 점유, 소유한 지역은 스페인령이며 네덜란드는 이미 확립된 스페인 식민지에 진출할 수 없다는 요지로 기술되어 있다. 조약 체결 당시의 현상(statusquo)를 유지한다는 것이다. 미국은 조약 체결 이전에 이미 스페인 탐험가가 Palmas 섬을 발견하여 영유권을 수립하였고 네덜란드는 기존 식민지에는 진출할 수 없을 뿐 아니라 Palmas 섬 관할 추장국과 보호 관계를 맺은 것은 1648 년 이후이므로 동 

조약 5 조에 의해 Palmas 섬에 대한 스페인의 영유권이 인정된다고 주장하였다. 미국은 섬은 거리상 더 가까운 본토에 속한다는 주장도 제기하였다. Palmas 섬이 필리핀에 더 인접하여 있으므로 필리핀 영토라는 것이다. 

   판정관은 지리적 인접론은 국제법적인 근거가 없는 주장이라고 일축하였고 조약상 인정론에 대해서는 Palmas 섬을 포함한 Sangi, Talauer 섬이 1648년 조약 체결 당시 스페인에 의해 점유, 소유되었다고 가정하더라도 뮌스터 조약상의 스페인 권리는 1713년 체결된 Utrecht 조약에 의해 대체되었다고 지적하였다. 1714년 당시 네덜란드는 Palmas 섬을 관할하는 추장국과 보호 관계를 수립한 상태이므로 Utrecht 조약 규정에 의해 네덜란드령임이 인정된다고 보았다. 판정관은 설사 Utrecht 조약을 고려하지 않더라도 1677년 네덜란드가 추장국과 보호 관계를 수립한 후 스페인이 아무런 이의를 제기하지 않고 묵인하였으므로 영유권 주장할 수 없다고도 보았다.

   이상의 심리를 토대로 판정관은 발견, 조약상의 인정, 지리적 인접성에 근거한 스페인의 영유권을 인정할 수 없으며 스페인은 파리 조약으로 미국에 양도할 영유권 자체를 보유하고 있지 않았으므로 미국의 파리 조약에 의한 영유권 양도 주장도 성립하지 않는다고 판시하였다.

 

  2) 네덜란드의 입장 및 판정관의 평가

 

  네덜란드는 인도네시아에 진출하였던 네덜란드의 동인도회사가 Palmas 섬을 관할하는 현지 추장국들과 1677년부터 1885년까지 7차례에 걸쳐 보호 계약을 체결한 자료를 이 섬에 대한 영유권의 근거로 제출하였다. 내용은 모두 안전 보장 등의 대가로 동인도 회사에게 대외 관계 권한 일체를 양도하는 내용이었으며 네덜란드의 식민 지배가 강화됨에 따라 의무 내용이 보강되어 중세 시대의 봉건 계약과 흡사하게 되었다. 이들 계약을 근거로 네덜란드는 해당 추장국은 네덜란드의 보호령 또는 봉국에 해당한다고 주장하였다. Palmas 섬 인근의 Sangi 섬과 Talauer 섬을 관할하는 추장국은 시대에 따라 관할 영토가 변화하기는 하였으나 Palmas 섬이 이들 두 섬의 부속 도서로 취급된 것은 자료상 분명하였다. 네덜란드는 이들 추장국을 통해 나중에는 직접 Palmas 에 대해 공적을 권한을 지속적이고 평화적으로 행사하였으며 1906년 Wood 장군이 상륙하여 발견한 네덜란드 국기는 이미 15년 이상 전에 게양한 것이었다. Palmas 주민의 납세 자료도 제출되었고 네덜란드 선박 Raaf호와 Edi호가 각각 1895년, 1898년 Palmas 섬 주변 해역을 순찰하고 네덜란드 국기, 문장기가 게양되어 있는 사실을 기록한 항해 일지도 제출되었다.

   판정관은 네덜란드가 Palmas 섬에 대해 지속적이고 평화적으로 국가 권한을 행사하여 왔음을 입증하였다고 인정하였다. 늦어도 1700년 이후 이 섬이 현지 추장국 소유 섬(Sangi, Talauer)의 부속 도서임이 인정이 되고, 추장국은 1677년 이후 줄곧 네덜란드의 동인도 회사를 경유하여 네덜란드의 피보호 상태(suzerainty)에 있었으며 일종의 봉국(封國, vassal state)이었던 점이 확실하다고 보았다. 이 추장국은 Palmas 섬에 대해 권한 있는 당국으로서의 기능을 수행하였다고 보았다. 판정관은 18세기부터 19세기초 까지는 권한 행사 사례가 드물기는 하지만 원격지의 소규모 도서에 대한 공적 권한 행사는 자주 발생하지 않을 수 있으며 1898년 당시에 이미 지속적이고 평화적인 방식으로 영유권이 네덜란드에 있었음이 중요하지 영유권 시현이 성립된 시기를 특정해야 하는 것은 아니라고 언급하였다. 영유권은 점진적으로 발전되고 국가 통제의 강화가 진행되어 감에 따라 확고해지는 것은 자연스러운 일이며 영유권이 원주민에 대해 보호 및 봉국 관계를 설정하는 방식으로 획득된 경우에는 더욱 그러하다고 설시하였다. 판정관은 제출된 자료를 볼 때 네덜란드가 19세기 중엽부터는 Palmas 섬을 특정하여 이 섬이 자국령이라는 점을 인식하였고 1898년 직전에 국가 권한 행사가 강도 높게 시현되었다는 점이 인정된다고 보았다. 네덜란드가 Sangi 섬과 Talauer 섬 및 그 부속 도서에 대해 영유권을 행사하는데 대해 타국으로부터 시비가 제기된 바도 없다고 확인하였다.

  판정부는 이상을 고려할 때 1700년~1906년간의 전 기간에 걸쳐 네덜란드가 Palmas 섬에 대해 지속적이고 평화적으로 영유권을 행사하였음은 충분히 입증된다고 평가하였다. 판정관은 네덜란드의 영유권을 상쇄하거나 소멸시킬 정도로 타국이 영유권을 행사했다는 증거는 없으며 네덜란드가 2세기 이상 배타적인 영유권을 행사해 온 점은 분명하다고 보았다.

 

  3) 영유권 보유 국가에 대한 판단

 

  판정관은 일차적으로 인정되는 네덜란드의 영유권을 부인할 수 있는 것은 네덜란드의 권한 행사가 법적으로 흠결이 있어서 정당한 영유권을 창출할 수 없거나 미국이 네덜란드의 영유권보다 더 강력한 영유권을 제시하는 경우라고 보았다. 판정관은 네덜란드의 영유권은 지속적이고 평화적인 국가 권한 행사를 통해 수립된 것이라고 정의하고 이러한 방식의 영유권 획득은 권한 행사가 공개적이며 공적이어야 한다고 언급하였다. 거주 지역에 대해 장기간에 걸쳐 국가 권한을 은밀하게 행사하기는 불가능하고 네덜란드가 Palmas 섬의 모섬인 Sangi 섬과 Talauer 섬에 보호령을 설치하였다고 타국에 통보하거나 공적인 권한 행사를 시현해야 할 의무는 없다고 보았다. 서구 열강은 불필요한 충돌을 예방하기 위해 아프리카에서 보호령을 설치할 경우에는 타국에 통보하기로 1885년 합의한 바는 있지만 동아시아에는 적용되지 않는다고 밝혔다. 판정관은 네덜란드가 1677년에 Sangi, Talauer 섬 관할 추장국과 보호 관계를 맺은 것이 뮌스터 조약 위반일 가능성은 후에 체결된 Utrecht 조약에서 1714년의 상태를 인정하기로 합의되었으므로 검토할 필요가 없다고 언급하고 네덜란드의 권한 행사가 법적으로 흠결이 있지 않다고 판단하였다.

   미국이 더 강력한 영유권을 보유하고 있는지 여부는 이미 부정적으로 판단하였으므로 판정관은 Palmas 섬에 대한 네덜란드의 영유권은 1700년 이전부터 오랜 기간 동안 국가 권한을 지속적이고 평화적으로 행사함으로써 획득된 것이라고 결론지었다(page 35).

   판정관은 이러한 결론은 설사 네덜란드의 지속적인고 평화적인 권한 행사를 인정할 수 없다 하여도 마찬가지라고 설명하였다. 그럴 경우 미국과 네덜란드 모두 영유권을 충분히 입증하지 못한 것이며 결국 영유권 주당의 상대적인 강도에 근거하여 판단하여야 하나 네덜란드의 주장이 훨씬 설득력 있다고 평가하였다. 네덜란드는 일정 정도의 국가 권한 행사 사실을 입증하였고 영유권의 외적인 표식인 네덜란드 국기 및 문장기가 게양된 사실을 신뢰할 수 있는 근대 자료에 국한하더라도 1895년, 1898년, 1906년  3차례 확인할 수 있다고 언급하였다. 이러한 사실은 국가 권한의 지속적이고 평화적인 행사에 의한 영유권 수립이 개시된 것으로서 아직 영토화하지는 않았으나 점령을 개시한 것으로 용인할 수 있으며 이를 통해 네덜란드는 불완전한 영유권을 보유하게 되었다고 볼 수 있다고 논시하였다. 이 같은 불완전 영유권은 점령으로 뒷받침되지 않은 발견이나 지리적 인접성에 근거한 불완전 영유권을 압도한다고 보았다. 파리 조약 당시 Palmas 섬이 어느 국가에도 속하지 않았다고 가정한다면 스페인이 미국에게 양도한 것은 발견이나 지리적 인접성에 근거한 권리일 것이나 네덜란드가 보유하고 있던 불완전한 영유권은 제 3국간에 체결된 조약에 의해 영향을 받지 않은 채 1906년까지 지속적으로 강화되어 왔으며 파리 조약이 네덜란드의 영유권 강화 행위를 제한할 수도 없었다고 설시하였다. 1906년 Wood 장군이 Palmas 섬에 상륙했을 당시에는 이미 네덜란드의 영유권 강화 행위가 발견이나 지리적 인접성에 근거한 미국의 영유권 주장을 압도할 수 있을 정도로 시행되었다고 판정관은 확인하고 Palmas 섬에 대한 네덜란드의 영유권을 재확인하였다(page 36~37).

 

                                                                                                        (작성자 : 김승호 신통상질서전략실장)


11700년 스페인 카를로스 2세 사망후 프랑스 부르봉 왕가의 필립 공작이 스페인 왕위를 승계하여 필리페 5세로 즉위하지 프랑스와 스페인의 통합을 우려한 영국, 오스트리아 등이 왕위 계승에 반대하는 전쟁을 개시하였다(스페인 왕위 계승 전쟁, 1701년~14년). Utrecht 조약은 이 전쟁 후 체결된 일련의 평화 조약들의 총칭으로서 필리페 5세의 왕위 계승은 인정하는 대신 프랑스왕 승계는 금지되었고 서구 열강 간의 영토 조정이 규정되어 있었다. 이 조약은 해외 영토는 1714년 당시의 현황(status quo)을 유지한다고 규정하였다.

 

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※ 위 글은 산업통상자원부 김승호 신통상질서전략실장이 작성한 글입니다.

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