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Memel Territory 사건(UK, France, Italy, Japan v. Lithuania, 1932. 6. 24., 1932. 8. 12. 판결) 본문

Memel Territory 사건(UK, France, Italy, Japan v. Lithuania, 1932. 6. 24., 1932. 8. 12. 판결)

국제분쟁 판례해설/상설국제사법재판소(PCIJ) 판례 2019. 4. 30. 13:54

14. Memel Territory 사건(UK, France, Italy, Japan v. Lithuania, 1932. 6. 24., 1932. 8. 12. 판결).pdf
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  가. 사건 개요 및 배경

 

   이 사건은 국제 협정에 의해 자치가 보장되고 있는 리투아니아의 메멜 자치주 행정청장을 리투아니아 정부가 해임하고 지방 의회를 해산한 것이 정당한지 여부가 쟁점이 된 사건이다.

   메멜 지역은 현재 리투아니아 남부 지역으로서 1차 세계대전 전까지

독일령이었다가 1919년 베르사이유 조약에 의해 독일에서 분리되어

프랑스의 잠정 관리를 받게 된 지역이다. 독일계 주민과 리투아니아계 주민이 섞여 살고 있는 지역으로서 1923년 리투아니아로의 병합을 요구하는 반란이 발생한 이후 리투아니아는 이 지역을 병합하였고 연합국은

베르사이유 체제를 위협하는 조치라고 반발하였으나 결국 병합을 인정하되 이 지역 주민들에게 입법, 사법, 행정상의 실질적인 자치권을 부여하는 방안으로 리투아니아와 타협하였다. 영국, 프랑스, 이태리, 일본은 리투아니아와 1924년 5월 8일 메멜 협정과 부속 협약을 체결하였고 이 협정에 의거하여 메멜에는 독자적인 의회와 행정청이 수립되었다.

   1931년 12월 17일 당시 메멜 행정청장이었던 Boettcher가 독일 베를린을 방문하여 독일 외무성, 식량성 등의 고위 관리와 면담하였다. 사후에 이 사실을 알게 된 리투아니아 정부의 메멜주 주지사는 1931년 12월 27일 Boettcher 행정청장에게 사임을 종용하였고 이를 거부하자 1932년 1월 25일 메멜 의회에 사임 결의를 요청하였다. 의회가 Boettcher 청장의 재신임을 투표로 결정하자 주지사는 1932년 2월 6일 그를 해임하였고 청장을 포함하여 3명으로 구성된 행정청 위원 중 나머지 2명 역시 해임하였다. 독일은 이 문제를 국제연맹 이사회에 상정하였으나 이사회는 해임의 적법성이라는 법적인 문제에 대해서는 해결을 시도하지 않은 채 우선 상황 악화를 방지하기 위해서 메멜 의회의 신임을 받는 새 행정청(청장+위원 2명)을 구성할 것을 권고하였다. 주지사는 Simaitis라는 인사를 새 행정청장으로 임명하고 새로 지명한 잔여2명의 행정 위원과 함께 메멜 의회에 신임을 요청하였으나 의회는 이를 기각하였다. 그러자 3월 22일 주지사는 의회를 해산하여 버렸다.

   메멜 협정 체결국인 영국, 프랑스, 이태리, 일본은 이 문제를 메멜 협정에 의거하여 PCIJ에 회부하기로 하고 1932년 4월 11일 재판을 청구하여 구체적으로 메멜 주지사의 행정청장 해임권 보유 여부, 보유시 행사 조건, 행정청장 해임시 행정 위원 동시 해임 여부, Boettcher 행정청장 해임의 해임권 행사 조건 충족 여부, 신임 행정청장 임명 및 메멜 의회 해산 정당성 여부에 대해 판결하여 줄 것을 요청하였다. 리투아니아는 신임 청장 임명 및 의회 해산 정당성 여부에 대해서는 PCIJ의 관할권이 적용되지 않는다고 항변하였다.

 

 

   나. 주요 쟁점 및 판결

 

   1) 관할권

 

    1924년5월8일 체결된 메멜 협정 17조는국제연맹이사국에게협정위반사항을이사회에상정할권리를부여하였고연합국과리투아니아간의해당조항에관한법과사실에관한분쟁은PCIJ에 회부한다고 규정하고 있었다. 리투아니아는 17조 1항과 2항은 동일 사건 동일 절차의 상이한 2 단계를 적시한 것으로서 PCIJ에 회부하기 전에 국제연맹 이사회에 먼저 회부되어야 하며 제소국이 재판을 청구한 사항 중 신임 청장 임명 및 의회 해산 적법성 여부는 국제연맹 이사회에 제출된 바 없으므로 PCIJ의 관할권이 적용되지 않는다고 주장하였다.

   재판부는 17(1)조의 국제연맹 이사회 절차는 재판부의 사법 절차와는 확연히 구분되는 것으로서 이사회 절차가 재판 절차의 선행 조건이라면 그러한 체약국의 의사가 보다 명백히 기재되었을 것이나 17조는 이러한 의사를 나타내지 못하고 있다고 언급하였다. 재판부는 17조 문안상 이사회와 재판부의 절차는 목적을 달리하고 있다고 보았다. 이사회 절차는 메멜 협정 조항의 위반을 심리하는 것이 목적이나 재판부 절차는 법과 사실에 관한 입장 차이와 관련된 것이라고 재판부는 설명하였다. 또한 이사회 절차는 이사국이 개시할 수 있는 반면 재판 절차는 이사국인 주요 연합국(principal allied powers)만 개시할 수 있다는 점에서 개시 주체를 달리하고 있다고도 환기하였다. 리투아니아는 17조 문안의 기안 과정을 통해 1항, 2항 절차를 동일 절차로 의도했던 점을 추론할 수 있다는 반론을 제기하기도 하였으나 재판부는 문안 자체가 충분히 명료한 경우 협상의 준비 과정은 문안 해석의 근거로 사용할 수 없으며 17조의 기안 과정도 17조 문안 자체로의 해석과 충돌되는 점을 제시하지 못한다는 의견을 밝히고 리투아니아의 관할권 항변을 기각하였다.

 

   2) 행정청장 해임의 정당성 여부

 

    메멜 협정의 부속 협약 17조에 따르면 메멜행정청장은 주지사가 임명 하지만 해임할 수 있는지 여부에 대해 명시적인 규정을 두고 있지 않았다. 메멜 지역은 리투아니아의 영토이기는 하였으나 자치권으로 인해 주권의 행사에 일정한 제약이 있었고 자치권 역시 메멜 협정에 규정된 범위 내에서만 행사할 수 있었다. 자치 당국 관할 외의 사항은 리투아니아 정부 소관이라고 규정한 메멜 협약 7조에 따라 재판부는 자치 정부의 권한이라고 명시되지 않은 사항은 리투아니아 정부의 관할 사항이라고 보았다. 자치 입법권은 자치 당국의 관할 사항이라고 규정되어 있었으나 행정권의 경우 이에 상응하는 명시적인 규정이 없었다.

   협약 17조는 행정청은 메멜 지역에서 행정권을 행사한다고만 규정하고 있었으나 재판부는 행정청의 월권, 법규 위반 사항에 대해 리투아니아 정부가 일체 간섭할 수 없게 하려는 것이 협정 체결국의 의도였다고 볼 수는 없다고 판단하였다. 이 판단은 행정청장은 의회의 신임이 있는 한 봉직한다는 17조 문안에도 불구하고 변하지 않는다고 재판부는 확인하였다. 이 조항은 협정의 여타 조항들과 고립되어 존재할 수 없으며 의회의 신임이 있는 한 행정청장의 권한은 절대적이고 영속적이라고 해석한다면 행정청장이 의회를 장악하기만 하면 리투아니아 정부의 권한을 무시하고 협정을 위반할 수 있는 것이라고 우려를 표명하였다. 재판부는 이는 메멜 협정의 전체적인 체계를 파괴할 수 있다고 지적하고 협정의 정당한 해석상 리투아니아 정부의 메멜 주지사는 행정권 행사가 협정상의 자치 당국의 권한 한계, 리투아니아 헌법 및 국제적 의무를 일탈하지 않도록 그 행사를 감독할 권한이 있다고 판단하였다. 이러한 감독권을 실효화하는 수단이 행정청장의 해임권이라고 인정하였다.

 

   3) 해임권 행사 조건 및 행정 위원 해임 포함 여부

 

   재판부는 해임권은 제재 대상 행위가 리투아니아의 주권 침해와 메멜 협정의 위반하는 심각한 행위이고 해임 이외의 여타 제재 수단이 없을 경우에 한해 합법적이고 적절한 국익 보호 조치가 될 수 있다고 판단하였다. 재판부는 행정청장 해임권 행사를 규율하는 위와 같은 개괄적인 원칙이 해임권을 행사할 수 있는 조건이나 상황을 충분히 시사한다고 보았다. 해당 조건이나 상황의 존부는 사건 별 사실 관계에 따라 결정된다고 판단하였다. 행정청장 해임은 행정 위원의 해임도 수반하는지 여부에 대해 재판부는 메멜 협정에 의해 부여된 자치권은 광범위해서 메멜 지역은 잠시라도 정부가 없는 불편함을 감내할 수 없다고 언급한 후 행정청장의 해임은 본인에 대한 임명을 철회하는 형식으로 이루어지는 개인적이고 제한적인 조치라고 보았다. 재판부는 따라서 청장 해임은 그 자체로 여타 행정 위원의 임명 철회를 포함하지 않으며 행정 위원은 교체 시점까지 직책을 유지한다고 판단하였다. 청장 해임이 행정 위원 해임까지 포함한다면 메멜 지역에 정부가 없는 공백 상태가 발생할 것을 우려한 것이다.

 

   4) Boettcher 청장 해임의 정당성 여부

 

   재판부는 메멜産 농산물의 수입 보장과 유리한 거래 조건 확보가 Boechttcher 청장의 베를린 방문 목적이었다고 무리 없이 인정할 수 있다고 보았다. 재판부는 이는 외교 영역에 해당하는 행위로서 메멜 협약 7조에 의해 중앙 정부의 배타적인 권한에 속한다고 언급하였다. 따라서 Boettcher 청장의 행위는 메멜 자치 당국의 권한을 일탈한 것이며 협정의 위반에 해당한다고 확인하였다. 리투아니아 정부가 이를 심각하고 주권 침해 행위라고 정당하게 간주할 수 있으며 Boechtter 청장 해임은 문제가 된 행위의 엄중성에 비추어 정당하다고 판시하였다.

 

  5) Simaitis 청장 임명 및 의회 해산의 정당성 여부

 

  재판부는 협약 17조에 따르면 행정청장 임명권은 주지사에게 있으며 행정청장, 행정 위원 요건은 메멜 지역 주민이라는 것 외에는 없다고 환기하였다. 주지사는 메멜 의회가 신임할 것으로 합리적으로 기대되는 인사를 행정청장으로 임명해야 하는 것은 법적인 의무는 아니라고 언급하였다. 주지사는 자기 책임하에 청장을 임명하고 차후에 의회가 자신의 신임 여부를 결정하는 것이므로 주지사가 Simaitis를 청장으로 임명한 행위는 협정에 위반되지 않는다고 결정하였다.

  1932년 3월 22일 메멜 의회 해산의 정당성 여부와 관련하여 재판부는 메멜 협약 12(5)조에의회해산권은주지사에게있으나반드시행정청의동의아래시행해야한다는점을환기하였다. 재판부는 행정청 동의 없이 의회 해산을 불가능하게 한 이유는 의회 해산여부 결정에 메멜의 지역적인 요소가 반영되게 하기 위한 것이라고 이해하였다. 의회의 신임을 받지 못한 행정청은 행정청장과 그가 임명한 행정 위원의 개인적인 의견 이상을 대표하지 못하는 것이므로 의회 해산에 메멜의 지역적인 요소를 반영하기 위하여 메멜 협정은 의도적으로 의회 신임을 받은 행정청과 신임을 받지 못한 행정청을 구분한 것이라고 재판부는 판단하였다. 주민의 열망과 견해를 대표하는 의회의 신임 아래 기능하고 있는 행정청만이 주지사의 의회 해산 결정에 동의할 수 있게 함으로써 메멜 주민의 의사가 반영되게 하려는 것이라는 것이다. 이 사건의 경우 Simaitis의 행정청은 의회의 신임을 받은 바 없고 주지사의 의회 해산은 의회의 신임을 받지 못한 행정청이 동의한 것이므로 적법하지 못하다고 판시하였다. 그러나 재판부는 이 사건에서의 자신의 권한은 메멜 협정과 부속 협약을 국제법 차원에서 해석하는 것이므로 주시사의 의회 해산 조치가 비록 협정과는 합치되지 않는다 하더라도 리투아니아의 국내법으로도 효력이 없다고 언급하려는 의도는 없다고 밝혔다. 재판부는 제소국의 재판 청구는 향후 지침이 될 메멜 협정 및 협약의 해석을 구하는 것이었다는 점을 강조하면서 의회 해산 조치의 리투아니아 국내법상의 효력에 대해 판단하지 않은 이유로 제시하였다.

 

                                                                                                                                     (작성자 : 김승호 신통상질서전략실장)


1  Article 17

1. The High Contracting Parties declare that any Member of the Council of the League of Nations shall be entitled to draw the attention of the Council to any infraction of the provisions of the present Convention.

2. In the event of any difference of opinion in regard to questions of law or of fact concerning these provisions between the Lithuanian Government and any of the Principal Allied Powers members of the Council of the League of Nations, such difference shall be regarded as a dispute of an international character under the terms of Article 14 of the Covenant of the League of Nations. The Lithuanian Government agrees that all disputes of this kind shall, if the other Party so requests, be referred to the PCIJ. …

 

2 1차 세계대전 주요 승전국인 미국, 영국, 프랑스, 이태리, 일본

 

3 Article 17

1. The Directorate shall exercise the executive power in the Memel Territory. It shall consist of not more than five members, including the President, and shall be composed of citizens of the Territory.

2. The President shall be appointed by the Governor and shall hold office so long as he possesses the confidence of the Chamber of Representatives. The President shall appoint the other members of the Directorate. The Directorate must enjoy the confidence of the Chamber of Representatives and shall resign if the Chamber refuses confidence. …..

 

4 5. The Chamber may be dissolved by the Governor in agreement with the Directorate. The elections to the new Chamber shall take place within six weeks from the date of dissolution.

 

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※ 위 글은 "국제법 판례 종합해설 1,2권"(저자 김승호)의 해당사건 부분을 저자의 동의하에 일부 게재한 것입니다.
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